Contrôle URSSAF, entre pouvoirs des organismes et garanties des cotisants (épisode 4) : retour sur quelques autres pratiques, par Me François Taquet

Rappels de quelques principes

Quelques postulats doivent être ici rappelés.

Certes, le Code de la sécurité sociale précise que « la personne contrôlée est tenue de mettre à disposition des agents chargés du contrôle (…) tout document et de permettre l'accès à tout support d'information qui leur sont demandés par ces agents comme nécessaires à l'exercice du contrôle » (c. séc. soc. art. R. 243-59, II, al. 2), mais…

❶ Les dispositions qui confèrent aux agents de contrôle des pouvoirs d’investigation sont d’application stricte (cass. soc. 28 novembre 1991, n° 89-11287, BC V n° 548 ; cass. civ., 2e ch., 10 mai 2005, n° 04-30046 D ; cass. civ., 2e ch., 19 septembre 2019, n° 18-19929 FPBI).

❷ Les pouvoirs conférés aux organismes doivent être appliqués de manière rigoureuse, sachant que les dispositions législatives et réglementaires régissant le droit de la sécurité sociale sont d’ordre public, et excluent toute possibilité, pour l’assuré et les organismes de sécurité sociale, d’aménager à leur guise leurs rapports juridiques (TJ Lyon, Pôle social, 6 mai 2020. RG n° 14/02654 ; TGI Lyon, Pôle social, 13 septembre 2019. RG n° 16/03412, positions confirmées par CA Lyon, ch. soc. D Protection sociale, 18 janvier 2022, RG n° 20/03748).

❸ Il ne saurait être dérogé au respect du principe du contradictoire dans le cadre de la vérification.

Ce respect de la procédure contradictoire se décline en deux phases : un débat contradictoire pendant le contrôle et des échanges contradictoires après le contrôle.

Même si cette notion de débat contradictoire semble moins présente dans le Code de la sécurité sociale, que dans le livre des procédures fiscales (LPF art. 55 et s.), elle est inscrite au sein de la Charte du cotisant contrôlé. Or, le Code de la sécurité sociale nous précise que « les dispositions contenues dans la charte sont opposables aux organismes effectuant le contrôle » (c. séc. soc. art. R. 243-59, I, al. 4).

On sait, dans le cadre d’une matière parallèle (la fiscalité), que le juge n'autorise l'emport des documents en dehors des locaux de l'entreprise qu'à la condition impérieuse que cette « externalité » n'ait pas pour effet de priver le contribuable du débat oral et contradictoire qu'il est en droit d'avoir sur place avec le vérificateur (CE 10 août 2005, n° 269885 et n° 269886). Et pour s'assurer de l'existence de ce débat, le juge se doit de recourir à des indices extérieurs capables de prouver la réalité de ce dialogue. Il les tire fréquemment du nombre de visites de l’inspecteur réalisées sur place et le cas échéant de leur durée (à comparer avec l'importance de l'entreprise contrôlée). Ainsi, ont été considérées comme insuffisantes et révélatrices d’une absence de débat contradictoire :

• l'absence d'intervention ou de visite dans les locaux de l'entreprise (CAA Marseille, 7 décembre 2006, n° 02-1479) ;

• trois interventions brèves (une pour emporter les documents, la seconde pour examiner succinctement un problème ponctuel, la dernière pour restituer les documents et informer le contribuable des résultats de la vérification) (CE 7 décembre 1983, n° 36722).

❹ C’est à l’employeur qui invoque des manquements de l’URSSAF, d’en apporter la preuve et ce, par tous moyens (mails, attestations…).

❺ Un organisme ne saurait transformer un contrôle sur place (qui doit se dérouler dans les locaux de l’entreprise) en un contrôle sur pièces (type de contrôle prévu uniquement pour les entreprises de moins de 11 salariés ; c. séc. soc. art. R 243-59-3).

Contrôle sur la base de données dématérialisée

« Lorsque les documents et les données nécessaires à l'agent chargé du contrôle sont dématérialisés » (c’est-à-dire quand les documents et données ne sont pas en format papier mais en format numérique, ce qui est très souvent le cas), le processus que doit respecter l’organisme est le suivant (hors travail dissimulé) (c. séc. soc. art. R. 243-59-1).

❶ Les opérations de contrôle peuvent être réalisées sur le matériel professionnel de l'agent, par la mise en œuvre de traitements automatisés.

L'agent chargé du contrôle en informe la personne contrôlée (dans ce cas, la personne contrôlée est tenue de mettre à la disposition de l'agent les copies numériques des documents…).

❷ En cas de refus écrit dans le délai de 15 jours à compter de l'information donnée, ou d'impossibilité technique avérée de mise en œuvre d'un traitement automatisé sur le matériel de l'agent, la personne contrôlée est tenue :

• soit de réaliser elle-même les traitements sur son propre matériel ;

• soit d'autoriser l'agent chargé du contrôle à procéder lui-même (ou par l’intermédiaire d’un utilisateur habilité par la personne contrôlée), sur le matériel de la personne contrôlée, aux opérations de contrôle, par la mise en place de traitements automatisés.

❸ Les copies des fichiers transmis sont détruites au plus tard à la date soit de l’envoi de la mise en demeure, soit de la communication des observations ne conduisant pas à redressement.

❹ Ainsi donc, il apparaît que l’agent chargé du contrôle ne saurait procéder à un contrôle sur la base de données dématérialisée, sur son propre matériel informatique, sans respecter une certaine procédure. La pratique montre que ce processus n’est absolument pas respecté et que ce point est rarement évoqué devant les juridictions.

Utilisation d’un support de stockage amovible

Les dispositions du Code de la sécurité sociale ne semblent pas interdire cette pratique. Sur ce point, le tribunal judiciaire de Lille a par exemple jugé en 2022 que la remise d'une clé USB n'est, en soi, signe d'aucune contravention aux règles de la procédure de contrôle : il ne s'agit que d'une modalité de remise des documents que le cotisant doit remettre aux agents chargés du contrôle, sous peine d'obstacle à contrôle (TJ Lille, Pôle social, 25 janvier 2022, RG n° RG 20/01893). La transmission de fichiers sous forme numérique plutôt que sous forme papier n'est pas non plus en soi, signe du non-respect du contradictoire : l'agent chargé du contrôle et le cotisant peuvent tout aussi bien échanger à propos de documents papiers ou à propos de documents présentés sous forme numérique.

Les questions fréquemment posées en l'espèce sont relatives à la remise volontaire ou non des documents demandés et à l'emport de ces documents en dehors des locaux de la société. Dans les deux cas, la charge de la preuve incombe à la société.

Ce processus amène logiquement à formuler quelques réserves.

❶ Les termes « demander » et « mettre à disposition », prévus par l’article R. 243-59, II, impliquent que les employeurs remettent volontairement aux agents les documents permettant de vérifier les déclarations et de mener à bien leur vérification (CA Bordeaux, ch. soc. Section B, 17 janvier 2013, RG n° 11/06553).

En sens inverse, les agents de contrôle ne sauraient contraindre un employeur ou un salarié à remettre les informations sous support de stockage amovible.

N’oublions pas qu’en cas de refus de collaboration du cotisant, l’URSSAF dispose de moyens coercitifs importants pour vaincre l’inertie du chef d’entreprise (taxation forfaitaire : c. séc. soc. art. R 243-59-4 ; obstacle à contrôle : c. séc. soc. art. L. 243-12-2).

❷ Dès lors qu’il s’agit d’un contrôle sur place, il paraît évident que cette clé ne puisse être utilisée que dans les locaux de l’entreprise et non être emportée au sein de l’organisme de recouvrement. Si tel était le cas, il y aurait alors confusion entre le contrôle sur place (qui doit se dérouler dans l’entreprise) et le contrôle sur pièces [sur ce point, voir notre épisode 1 9/10/2023, « Contrôle URSSAF, entre pouvoirs des organismes et garanties des cotisants (épisode 1) : l’emport de documents »].

❸ Il va de soi que la remise de documents par le biais d’un support de stockage amovible doit se concilier avec le respect du principe du contradictoire dans le cadre de la vérification.

Demande de documents par mail

La pratique est ici fréquente dans le cadre des contrôles sur place. Afin de terminer la vérification plus rapidement, maints inspecteurs prennent l’habitude de demander l’envoi de pièces par mail. De tels procédés sont-ils légaux ?

Bien que ce point soit peu souvent évoqué devant les tribunaux, il mérite deux réflexions.

D’abord, une telle demande opère une confusion entre le contrôle sur place (c. séc. soc. art. R. 243-59) et sur pièces (c. séc. soc. art. R. 243-59-3). Or, les URSSAF ne sauraient cumuler les obligations prévues pour les cotisants dans le cadre des deux contrôles.

Qui plus est, comment l’analyse des documents pourrait-elle être faite de manière contradictoire dès lors que le cotisant est absent lors de la vérification ? Or justement, pendant le contrôle, ledit cotisant doit bénéficier d’un débat contradictoire permettant une discussion sur les pièces analysées.

L’argument (souvent mis en avant par les URSSAF) suivant lequel la demande par mail est mise en œuvre parce que le document souhaité n’a pas été préparé ou présenté au moment du contrôle, ne saurait prospérer. En effet, à supposer la démonstration exacte, il paraîtrait curieux que l’organisme utilise une illégalité pour répondre à un « manquement » du cotisant… et ce d’autant que l’URSSAF dispose de moyens coercitifs important pour vaincre l’inertie du chef d’entreprise (taxation forfaitaire : c. séc. soc. art. R 243-59-4 ; obstacle à contrôle : c. séc. soc. art. L. 243-12-2). Comment l’URSSAF pourrait-elle « réparer » un oubli du cotisant par une procédure qui n’est pas prévue par les textes ?

Bien évidemment, il appartient au cotisant de prouver qu’il a transmis des fichiers sur demande expresse de l’inspecteur du recouvrement. Tel n’est pas le cas s’il n’est pas établi clairement que l’intéressé a agi à la demande de l’URSSAF (CA Toulouse, 4e ch. sect. 3 ch. soc., 14 juin 2023, RG n° 21/00325).

Le problème de l’interlocuteur au sein de l’entreprise

Dans l’immense majorité des situations, l’URSSAF ne procède à aucun formalisme pour demander des pièces par mail à des salariés, en invoquant la notion de mandat apparent.

Et pourtant, des décisions ont censuré dans le passé certaines de ces pratiques, comme par exemple :

• une affaire dans laquelle l’URSSAF ne s’était pas assurée de l’accord du représentant légal de la société pour utiliser les méthodes de vérification par échantillonnage et extrapolation, se contentant de l’accord du directeur administratif et financier (CA Amiens, 19 septembre 2021, RG n° 10/04496 et 17 septembre 2021, RG n° 19/04496) ;

• nullité d’un redressement dès lors qu’un inspecteur du recouvrement a utilisé des documents qui lui ont été transmis par des salariés qui n'avaient pas le pouvoir d'engager l'entreprise (cass. civ., 2e ch., 11 juillet 2013, n° 12-17939 D et n° 12-17940 D ; CA Angers, ch. soc., 12 janvier 2016, RG n° 13/02416 et 13/02414 ; CA Pau, ch. soc., 24 juin 2021, RG n° 17/04313 et 20 juillet 2023, RG n° 20/00778).

De même, pour la Cour de cassation, les agents de contrôle ne sont pas autorisés à solliciter des documents d'un salarié de l'employeur qui n'a pas reçu délégation à cet effet (cass. civ., 2e ch., 28 septembre 2023, n° 21-21633 FB).

Il paraît donc que pour toutes les situations « ordinaires » dans le cadre du contrôle (ex. : présentation des documents), l’URSSAF puisse se prévaloir d’un mandat apparent du salarié que la société affecte à la vérification.

En revanche, dès lors qu’il s’agit d’une situation « exceptionnelle » qui dépasse le cadre classique de la vérification (demande d’envoi de documents dans le cadre d’un contrôle sur place, emport de documents, acceptation de la méthode de vérification par échantillonnage…), il semble qu’un mandat exprès soit requis.